Vademecum per una fusione fra comuni

Ci avviciniamo alle elezioni amministrative di giugno in un clima tutt’altro che intiepidito nel panorama istituzionale italiano: La netta vittoria del “No” al referendum costituzionale dello scorso 4 dicembre non ha messo in discussione l’esigenza di forti riforme istituzionali ma sicuramente ha innescato un processo di rimescolamento delle forme e delle opinioni dei partiti, destinato a durare ancora a lungo, quantomeno fino al voto dei referendum della CGIL (la cui data è ancora in via di definizione) e soprattutto nell’ambito necessario della discussione su una nuova legge elettorale, sempre che non sia messa in un cassetto per soddisfare l’ego dei leader populisti, ansiosi di sottoporsi alla prova delle urne.
Certo è che questo dibattito si trascinerà anche nella relazione fra parti sul territorio, ed il grande imputato sul banco d’accusa sarà un modello riformista vantato dal PD, rivelatosi impopolare ed inefficace. Difatti, l’unico vero “caos istituzionale” determinatosi nel paese, non è dovuto alla bocciatura della riforma costituzionale, bensi’ ad una riforma andata in porto fin dagli albori del biennio renziano: la l. 64/2014, nota “legge Delrio” ed il conseguente stato delle province italiane. Il quadro politico instabile rischia però di vedere travolti i valori di tutto il centrosinistra, distruggendo cosi’ il principale soggetto (inteso come alleanza larga) di governo degli enti locali ed una dialettica democratica che ha consentito la tenuta del nostro sistema istituzionale dal dopoguerra ad oggi..
Ecco perché la sinistra ed il centrosinistra dovranno rispondere alla irresponsabilità renziana con una forte risposta riformista che rimetta al centro i territori, ripartendo dai comuni, imbastendoli di una carica di importanza degna del loro ruolo. Un esempio?
Fra gli 8.000 “campanili” italiani, la stragrande maggioranza sono comuni piccoli o medio-piccoli, spesso inadeguati ad assolvere le loro funzioni. In una norma della “Delrio” (in costante regime di proroga) sarebbe prevista la obbligatorietà di associazione di funzioni fra i comuni con una popolazione inferiore ai 5.000 abitanti. Questo può essere o attraverso un sistema di convenzioni oppure ad una parziale cessione di sovranità nelle non meno caotiche unioni di comuni (enti di secondo livello composte da comuni che associano funzioni).

Perché non ipotizzare di agire veramente sui costi e sulla semplificazioni? La terza scelta potrebbe essere quella della fusione fra due o più comuni.

Si tratta di un processo in crescita ma, nonostante una sostanziale visione favorevole di tutto l’arco parlamentare, la crescita delle spinte normative in tal senso sono ancora arretrate e schizofreniche. Ciò nonostante, i piccoli comuni che scelgono questa strada sono sempre di più (solo nel 2017 sono nati 13 nuovi comuni dalla fusione di 26). Ecco perché le fusioni fra questi potrebbero rilanciare parte della credibilità di una classe dirigente progressista, capace di andare oltre resistenze campanilistiche, qualora l’ipotesi di fusione abbia la base per venire incontro alle esigenze dei propri concittadini.
D’altro canto, i cittadini si sentirebbero legati al loro comune vedendo il loro gonfalone storico ma sapendo che i servizi più importanti zoppicano nelle dinamiche di convenzione? Difatti, il 70% circa dei comuni italiani è obbligato ad associare le proprie funzioni, dinamica che una fusione ben fatta potrebbe scalfire, o quantomeno incrementare gli investimenti sui servizi associati.

Ma come si fonde un comune e come lo presentiamo a gli elettori questo progetto di riforma?

Anzitutto non va fa fissato un “criterio numerico ideale”, bensi’ una sostanziale omogeneità del tessuto sociale che potrebbe comporre una nuova realtà amministrativa. Questo risparmierebbe figuracce al comune che patrocina le fusioni, evitando esposizioni smentite dal corpo elettorale in sede referendaria o ad un eventuale candidatura per guidare il nuovo comune.
Detto questo, c’è un aspetto numerico rilevante per scuotere l’opinione pubblica, i soldi che andrebbero ad ingrassare gli ingranaggi del sistema dei servizi: gli incentivi per la fusione dei comuni sono ad oggi cospicui, suddivisi fra quelli provenienti dallo Stato e quelli erogati dalle regioni.
Non sono numeri fisso e non si tratta di cifre immutabili nel corso del tempo. Ad oggi viene elargito un contributo da parte della Regione di appartenenza spalmato in 5 anni ed un secondo contributo decennale corrispondente al 40% del fondo di solidarietà versato nel 2010 ad ogni comune fuso (da aggiungersi alla quota che comunque verrebbe erogata dallo Stato). Inoltre non sarebbero previsti , per i comuni che rientrano entro determinati parametri (come il rapporto tra spesa di personale e spesa corrente inferiore al 30 per cento) i vincoli per le facoltà assunzionali (come il famoso “turn-over delle assunzioni).

Le Regioni quindi, oltre a contribuire materialmente alla incentivazione delle fusioni, sono gli enti che vanno ad eseguirle formalmente, come disposto dagli articoli 15 e 16 del TUEL (D.Lgs. n.267/2000), in riferimento a gli articoli 117 e 133 della Costituzione.
Ogni Regione quindi dispone di una propria legislazione in materia, certo è che a quell’ente devono rivolgersi i consigli comunali che approvano una delibera comune (magari in seduta congiunta) sulla fusione fra quei comuni.
Di norma, a seguito del parere positivo del Consiglio Regionale in merito alla proposta di fusione, viene indetto, per decreto del Presidente della Regione, un referendum consultivo fra le popolazioni coinvolte. Un passaggio delicatissimo.
Se a livello formale la fusione si compie “nel palazzo”, la cittadinanza coinvolta può avere comunque un occasione per avvallarla, per contribuire, non per prendere puramente atto. Talvolta, può essere anche l’occasione per contestare il progetto e, come in tutte le campagne elettorali, avverrebbe nella maniera più becera.
Con gli elettori bisogna essere chiari su un punto: perdendo il vecchio comune, cosa si perde davvero?
In fronte ai tanti vantaggi troviamo certamente dei problemi. La rappresentatività del territorio si vedrebbe ridotta, accentuando un certo senso di emarginazione che trova senso nei borghi più periferici ed una potenziale accelerazione dei processi di spopolamento. Per questo la vecchia sede comunale non dovrà essere un semplice palazzo con alcuni uffici. I servizi dovranno essere mirati al territorio e dovrà essere scongiurata ogni ipotesi di chiusura tramite l’istituzione di due possibili nuovi titoli: o un centro civico ove può essere previsto un organo di rappresentanza consultivo; oppure un municipio, come accade nelle metropoli.

Pur non essendo vincolante, l’espressione dei cittadini misurata con il referendum merita rispetto, sia per calcolo politico che per quella chiave etica che la battaglia politica dovrebbe contemplare. Difatti, se parliamo di sinistra e di centrosinistra, discutiamo perlopiù di classi politiche che culturalmente stanno perdendo terreno in favore delle destre xenofobe o del Movimento 5 Stelle. Rifiutare una espressione popolare, seppur viziata da campagne elettorali dai toni eccessivi e fasulli, significherebbe cedere popolarità verso quelle forze politiche che ragionevolmente si troverebbero su fronti opposti.

C’è proprio bisogno di legittimare le opinioni delle destre, aggrappandoci ai pertugi concessi dal legislatore, pur di non perdere una contesa politica? Peraltro, significherebbe una sconfitta certa alla successiva tornata elettorale…

A referendum eseguito, il consiglio regionale può provvedere ad istituire il nuovo comune mediante legge regionale, istituzione effettiva a decorrere dalla data indicata dalla Legge (di norma, dal 1 gennaio dell’anno successivo).
A questo punto, i comuni hanno la possibilità di provvedere agli adeguamenti tecnici ed amministrativi per favorire un accorpamento il meno traumatico possibile, questo rientra nelle possibilità delle giunte uscenti.
Potrebbe essere invece prerogativa dei consigli comunali, data la sua naturale esigenza di condivisione politica, la stesura del nuovo statuto comunale, magari mediante commissioni consiliari.
Se nel corso del dibattito referendario si sono andati a formare comitati a favore o (perché no?) contro la fusione dei comuni coinvolti, sarebbe utile invitare i rappresentanti di quei soggetti a partecipare alle riunioni della commissione per lo statuto.

Di norma, con la nascita effettiva del nuovo comune, gli organi politici (esecutivi e rappresentativi) decadono in favore di un commissario di nomina prefettizia, al quale vengono attribuiti pro tempore tutti gli incarichi che solitamente spetterebbero a sindaco, giunta e consiglio comunale. Il commissario amministra il comune fino alla convocazione di nuove elezioni. Solitamente i commissari prefettizi non operano grandi stravolgimenti all’interno della macchina amministrativa, limitandosi a gestire l’ordinario. Spetta perciò agli amministratori uscenti lasciare “tutto in ordine”, per evitare di consegnare ai cittadini un comune che, almeno per i primi mesi della sua esistenza, non sarebbe in grado di assolvere le sue funzioni.

Se accuratamente gestite, le fusioni dei comuni potrebbero essere un ottimo strumento di razionalizzazione dei costi dell’apparato pubblico, specie nella fase di “limbo” in cui versano i nostri enti locali (in particolar modo le province). Essendo una necessità largamente sentita, l’associazionismo dei comuni (in particolare ANCI) è in grado di mettere a disposizione delle amministrazioni comunali quelle professionalità capaci di aiutare (tecnicamente e praticamente) quelle amministrazioni (solitamente povere di personale) che decidono di incamminarsi sulla strada della fusione.
Vogliamo evitare di dare ragione a chi sostiene che saremmo la “sinistra della conservazione”? Cominciamo da riformare, dal basso e razionalmente, gli 8.000 comuni italiani!